Compte-rendu du séminaire CEDEJ/GIZ/UN-Habitat sur l’urbain informel depuis la révolution

Objet : Séminaire « Egypt Urban Futures », CEDEJ, Le Caire, 11 Mars 2013

 

Compte-rendu du séminaire « Egypt Urban Futures » – Première Session : « Informal Areas after 25 January 2011 » (Les quartiers informels après le 25 Janvier 2011)

 

Le 11 Mars 2013, s’est déroulé au Caire, dans les locaux de l’Institut Français d’Égypte, une première session d’un séminaire organisé par le CEDEJ (Centre d’Etudes et de Documentation Economiques, Juridiques et Sociales – Institut Français de Recherche à l’Etranger relevant du MAEE et du CNRS), en collaboration avec UN-HABITAT et GIZ (Coopération allemande).

 

Cette série de conférences, « Egypt Urban Futures », est une initiative née de la coopération du CEDEJ avec la GIZ (Participatory Development Programme in Urban Areas – PDP) et UN-Habitat, et s’inscrit dans la continuité des réunions mensuelles de discussions sur le développement urbain (« Expert Discussion Meetings on Urban Development ») organisées depuis 2008 par le CEDEJ et la GIZ. L’objectif de ce cycle de séminaires est d’aborder les principaux enjeux du développement urbain en Egypte, à raison de sessions trimestrielles, et de créer une plateforme d’échange d’expériences et de connaissances sur ce même thème. Ce séminaire vise à établir un véritable dialogue entre institutions publiques, société civile, « activistes-urbanistes », secteur privé, bailleurs de fonds et chercheurs.

 

La première session ouvre le débat sur le développement des quartiers informels depuis la révolution de 2011, en tentant d’en examiner les changements et évolutions. En effet, la révolution du 25 janvier 2011 se pose comme un tournant décisif, non seulement historique, politique ou social, mais également en matière d’urbanisme. Les résidents de ces quartiers ont joué un rôle majeur dans la révolution et dévoilent aujourd’hui encore les défaillances des politiques gouvernementales dans les quartiers informels. Depuis ce soulèvement, les habitants se sont pourvus de nouveaux moyens d’actions, de pression sur le gouvernement à qui ils demandent une reconnaissance de leurs droits et une amélioration de leurs conditions d’accès aux services publics et aux réseaux techniques. La période d’instabilité politique qui a succédé à la révolution et l’absence de contrôle dans les zones informelles ont permis aux habitants de développer leurs capacités auto-organisatrices et d’entretenir la dynamique de développement de leurs quartiers.

 

Les différents intervenants de ce séminaire ont tenté de présenter les conditions de vie et l’état de développement de ces zones informelles à la lumière des évènements politiques récents. Les questions suivantes furent abordées : dans quelles mesures la révolution affecte-t-elle la gouvernance et l’organisation des espaces urbains ? Comment le gouvernement égyptien perçoit-il et envisage-t-il de traiter le problème des quartiers informels ? Après de nombreuses promesses faites durant la campagne présidentielle, pour une justice sociale et une amélioration du niveau de vie des plus pauvres, des actions concrètes sont-elles enfin entreprises dans les quartiers informels ?

 

La session fut divisée en deux grandes parties, une première plus introductive qui proposait une présentation du développement de ces quartiers depuis le 25 janvier 2011, ainsi qu’un rapide historique du phénomène de l’informalité urbaine en Égypte, puis une seconde qui abordait les mécanismes et outils pour faire face aux problèmes/risques de ces zones informelles. Dans cette dernière partie, des intervenants du gouvernement, de la société civile, de membres d’organisations internationales et universitaires se succédèrent, afin d’avoir un plus large aperçu de la situation et de se rendre compte des différentes perspectives existantes.

 

La session fut inaugurée par Roman Stadnicki, responsable du Pôle « Ville et Développement Durable » du CEDEJ, avec Katja Schäfer, Human Settlements Officer près UN-Habitat et Regina Kipper, responsable de Component Cities and Climate Change Adaptation à GIZ-PDP.

 

Agnès Deboulet, Professeur de sociologie urbaine à l’Université Paris 8, a commencé par présenter une réflexion sur la terminologie à employer pour traiter de ce sujet, elle a insisté sur l’importance du choix de cette dernière. Elle a ainsi critiqué le vocabulaire utilisé, en en dénonçant sa connotation majoritairement négative, et a démontré la variété des termes employés de part le monde en développement : « barrios » à Caracas, « Favelas » à Rio, « Gecekondu » à Istanbul, et enfin « Ashwai’yyat » au Caire. Pour cette chercheuse et urbaniste, la terminologie n’est jamais neutre et un changement d’appellation peut permettre de changer la conception ou l’idée que l’on se fait d’un problème. Elle préconise alors l’emploi de termes moins péjoratifs et plus neutres pour éviter une certaine stigmatisation de ces zones et de leurs populations.

 

Dina Shehayeb, Professeur au Housing and Building National Research Centre a ensuite proposé une vue d’ensemble et historique des quartiers informels en Egypte. La croissance de ces quartiers aurait commencé dans les années 1950 parallèlement un mouvement majeur d’industrialisation doublé d’une immigration urbaine importante. Dans les années 1960, suite à l’incapacité des gouvernements à créer de nouveaux logements abordables, les nouveaux citadins commencèrent à occuper cimetières, toits d’immeubles, friches industrielles, terrains étatiques et legs pieux. En 1980, 50% des nouveaux logements étaient informels, l’expansion s’effectuant sur deux types de terrain : les terres agricoles et le désert. Aujourd’hui, près de 75% de la population urbaine vit dans des quartiers informels, pourcentage qui ne comprend pas uniquement des pauvres, mais également des classes sociales plus aisées. Il n’y a toujours pas de définition « officielle » de ce qu’est l’informalité, chaque organisme et institution ayant ses propres définitions et statistiques. Cependant ce pourcentage est globalement reconnu et accepté. De même, l’ensemble des responsables reconnaissent que 90% des zones informelles en Egypte sont des structures solides et consolidées, loin de la représentation habituelle du bidonville. Dans sa présentation, Dina Shehayeb distingua les logements informels, des semi-informels, des squats, ou encore des vieux quartiers détériorés. Mais toutes ces catégories d’espace démontrent des problèmes de titres de propriétés légaux, ou de construction illégale sans permis ne respectant pas les règles de construction en vigueur. La légalisation de ces logements est un long et couteux processus. Notre intervenante insista sur le fait que ces logements ne sont pas qu’un fardeau pour l’Etat. Ce sont des logements à 100% autofinancés, déterminés par la demande, de forme compacte, à faible consommation d’énergie (proximité logement-travail), etc. Ce sont des logements abordables et organisés, contrairement aux idées communes. Et c’est le manque de services publics qui est le principal facteur de précarité. Cependant, ces habitants ont depuis longtemps tenté de remédier carences gouvernementales par leurs propres moyens et initiatives. Dina Shehayeb soutient qu’il faut cesser de chercher des alternatives à ces quartiers, et se concentrer sur leur réhabilitation.

 

David Sims, consultant installé depuis 30 ans au Caire, pris ensuite la parole et présenta les grandes tendances du développement de l’informalité, à l’aide de récentes statistiques et d’outils d’analyse spatiale. A travers un exemple qu’il a particulièrement étudié, Gezirat Mohamed à Giza, Sims a montré que le nombre annuel de nouvelles constructions fut 4,5 fois plus important au cours des années 2011 et 2012 qu’entre 2003 et 2011. David Sims précisa qu’il n’existe que très peu de données et études précises sur l’expansion de ces quartiers informels. Cette expansion, aussi bien horizontale que verticale, est pourtant considérable. De nouveaux outils d’investigation sont donc indispensables pour montrer l’impact et l’ampleur de ce phénomène. David Sims conclut sa présentation par divers exemples de progression des quartiers informels autour du Caire.

 

Khaled Abdelhalim, Directeur de l’observatoire du développement local au sein du Ministère du Développement local, à qui un rôle de modérateur a été confié au cours de ce séminaire, posa la question de la non-reconnaissance de l’ampleur du problème des quartiers informels. Et comme David Sims, il évoqua l’importance de trouver de meilleurs moyens d’étudier, de désigner et de mesurer la croissance de ce phénomène. Selon Khaled Abdelhalim ces quartiers sont négligés par le gouvernement et les préjugés des individus ainsi que la vision des médias amplifient leur stigmatisation.

 

Nahed Naguib inaugura le panel consacré aux acteurs gouvernementaux par une présentation de la stratégie du GOPP (General Organization of Physical Planning), institution responsable de l’aménagement du territoire égyptien, dans le traitement des quartiers informels. Cette stratégie repose sur trois principaux éléments : une re-planification, un programme national pour le logement, des mesures afin de contenir les quartiers informels déjà existants. Elle réitéra le besoin crucial de collaboration entre le gouvernement, le secteur privé, la société civile, et les communautés installées.

 

Mamdouh Kamel (qui intervenait au nom du General Ahmed Hany) aborda des efforts du GIZ/PDP dans les premières phases de soutien à l’établissement d’un département spécial (Urban Upgrading Unit) au sein du Gouvernorat de Giza. Il parla par la suite du rôle de ce département et de l’aide qu’il apporte au Gouvernorat pour gérer ce problème. Il conclut sa présentation par l’évocation du projet de développement de Eshash El Seka El Hadeed, en bordure des voies de chemin de fer, en cours de réhabilitation.

 

Ashraf Hassnein rappela les catégories utilisées par le gouvernement et reprises par le Gouvernorat du Caire dont il est un représentant, déterminant le niveau du risque et de l’insécurité des quartiers informels. Cette classification permet de définir différents types de stratégies. Ashraf Hassnein souligna également le besoin de nouvelles législations, et l’établissement d’un observatoire chargé d’étudier la croissance et expansion de ces quartiers.

 

Khaled Abdelhalim conclu cette deuxième partie en affirmant qu’un besoin de nouveaux programmes et stratégies gouvernementales se faisait sentir. Cependant, il reconnu qu’à l’échelle locale, il est particulièrement compliqué de mener à bien les projets de développement/réhabilitation par manque de moyens et de dispositifs. Khaled Abdelhalim a notamment précisé que la révolution égyptienne offre l’opportunité de repenser le rôle de la gouvernance locale.

 

Le séminaire reprit ensuite son cours avec la perspective des universitaires, des membres de la société civile et des bailleurs internationaux. Heba Safey Eldeen, professeur à la Misr International University, souligna le manque de programmes d’études supérieures traitant des quartiers informels, ainsi que l’absence du gouvernement dans le soutien de tels projets. Elle insista sur la nécessité de développer ce genre de programmes afin de faire avancer la recherche, étendre et partager les connaissances sur ce sujet, et enfin concentrer des approches multidisciplinaires.

 

Yahia Shawkat, activiste de l’aménagement urbain et membre de l’association Right to Housing Initiative, dépeignit par la suite la situation actuelle de l’engagement citoyen et de la structuration de la société civile autour des enjeux urbanistiques. Il présenta les nouvelles organisations émergentes et leurs activités dans le domaine du développement urbain. Il établit une typologie des différentes organisations : il y aurait des organisations « charitables » plus orientées sur l’apport de services sociaux, l’amélioration des logements et des quartiers ; puis, des organisations des droits de l’Homme, qui lutteraient contre les évictions, la corruption, les contrats de location illégaux ; et, enfin, les plus récentes sur la scène de la société civile, des organisations plus spécifiquement centrées sur l’urbanisme et l’élaboration d’alternatives à la planification urbaine officielle.

 

Katja Schäfer, UN-Habitat, prit ensuite la parole afin de présenter les objectifs du DPG-UD (Development Partner Group on Urban Development). Ce dernier vise à rassembler divers acteurs du développement urbain, coordonner les actions des différentes organisations et de fournir des aides financières et techniques. Trois projets-cibles ont été déterminés pour l’année 2013 par le DPG-UD : avoir une idée plus précise du paysage des acteurs du développement urbain et en comprendre les rôles, positions et activités ; mieux coordonner l’action des bailleurs de fonds ; maintenir un dialogue et un échange productif avec les institutions nationales afin d’établir une vision commune du développement urbain en Egypte en général et de la réhabilitation des quartiers informels en particulier.

 

Enfin, Ayman Elhefnawi présenta les activités et objectifs du GIZ/PDP, programme qui se concentre sur une population de 2,6 millions de résidents des quartiers informels du Grand Caire, avec une priorité sur les femmes, les jeunes, et les sans-emplois. Le programme PDP consiste à faire participer la population aux décisions publiques, à soutenir les activités et initiatives locales, et à maintenir le lien avec les administrations locales.

 

Khaled Abdelhalim a précisé, en conclusion de cette journée, que le problème du logement est un problème qui ne sera jamais résolu. La question porte donc sur la manière de gérer ce problème. Il propose de voir la révolution non pas comme une période de crise, mais plutôt comme une période de nouvelles opportunités. Khaled Abdelhalim insista sur le besoin de nouvelles stratégies nationales pour gérer la planification urbaine et traiter l’informalité. En lien avec cette nécessité, il invita à la réflexion sur l’action du ISDF (Informal Settlement Development Fund, institution mandatée pour le gouvernement pour résoudre le problème de l’habitat informel) qui n’a pas pu participer à ce séminaire. Si les secteurs privés sont amenés à participer au développement urbain du pays, de quels types de participation ou d’acteur parlons-nous ? Enfin il posa la question de l’évolution et de la structuration des zones informelles : à partir de quel moment pouvons-nous considérer qu’un quartier n’est plus informel ?

 

Ce premier séminaire peut être considéré comme un succès, comme en témoignent la couverture de l’événement dans la presse nationale (articles dans Ahram online du 12 mars 2013 et dans Egypt Independant du 17 mars 2013), ainsi que sa fréquentation (près de 200 personnes). Les principales thématiques abordées ont permis d’établir un véritable débat entre les intervenants et l’audience. Au fil des discussions et présentations, de nouvelles problématiques ont su être énoncées et invitent à de futures réflexions à mener dans le cadre des prochaines éditions du cycle de séminaires « Egypt Urban Futures ».

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